Доповідь голови ВСУ на IV судово-правовому форумі " Судова реформа: стан та напрямки розвитку"

Сьогодні я маю честь вступною доповіддю відкривати наш захід, який присвячено обговоренню сучасного стану судової реформи в Україні, напрямків її подальшого розвитку. Звісно, найяскравішою темою залишатимуться оновлення, які пропонує судовій владі законопроект щодо внесення змін до Конституції України в частині правосуддя. Саме він зараз на вустах та активно обговорюється в юридичних колах і не тільки.

Я не зупинятимуся на всіх деталях конституційних новацій, адже учасники форуму матимуть змогу почути про них у доповідях, які ще прозвучать цього дня. Натомість хочу повернути вектор вашої уваги в бік подальших напрямків розвитку судової реформи.

Конституція – це базис для розвитку законодавства в усіх сферах суспільного життя. Безумовно, фундаментальні зміни в правилах функціонування судової системи неможливі без змін конституційних. Однак будьмо об’єктивними – самими лише цими змінами судова реформа не обмежується та з їх прийняттям не закінчується.

Справді, багато реформаторських ініціатив безпосередньо пов’язані з унесенням змін до Конституції. Але немало процесів у судочинстві ми можемо почати вдосконалювати вже тепер, не чекаючи таких змін. Це варто робити більш рішуче та більш активно, не боятися сміливих ідей і новацій, адже сучасний етап здійснення судової реформи – надважливий і особливий.

Запитаєте чим? Відповім. Тим, що Україна нарешті повинна завершити судову реформу. Тобто дійти до кінцевої мети, а не припинити на певному етапі, щоб через рік-два знову взятися щось реформувати або взагалі починати все спочатку.

Судова система нашої держави з дня здобуття незалежності реформується майже безперервно. Реформаторські ініціативи завжди обґрунтовувалися глобальними цілями та високими ідеалами, але на практиці мали здебільшого тимчасовий, ситуативний успіх. Це було спричинено багатьма чинниками. Окремі реформаторські ініціативи були політично забарвленими, інші – виглядали привабливо зовні, але на практиці спрацьовували в спотвореному вигляді.

Деякі зміни давали позитивний результат, але деякі – не відповідали поставленим цілям. Деякі ініціативи були нежиттєздатними «від народження», змінювалися чи скасовувалися без практичного втілення. Деякі, навпаки, активно впроваджувалися в життя, хоча фактично «вбивали» ефективно працюючі елементи судової системи, не пропонуючи інших альтернатив.

Виглядало так, що в Україні судова реформа проводилася заради самого процесу, а не для результату. Тому я впевнений, що треба врешті вийти з того замкненого кола під назвою «процес судової реформи», у якому немає ні початку ні кінця.

На сучасному етапі цієї реформи варто сконцентруватися на кінцевій меті, яку ми собі ставимо, коли говоримо про судову реформу. Якого результату прагнемо? Чого конкретно хочемо? Конкретна кінцева мета й задає напрямок реформи, її темп, а також обумовлює пошук оптимального набору засобів для досягнення цілі.

Фундаментальною гарантією захисту прав людини і громадянина була та залишається діяльність суду зі здійснення правосуддя, яке ґрунтується на справедливості та верховенстві права.

Крім того, соціологія права розглядає діяльність суду як специфічний, незамінний соціальний інститут і наділяє її суспільним сенсом. Тобто вся діяльність судів підпорядкована справі захисту прав і свобод людини. Це вихідний принцип як стратегічного, так і поточного аспектів функціонування судової системи.

Тому я переконаний, що метою судової реформи є функціонування в Україні такої судової системи, яка орієнтується на задоволення потреб та інтересів насамперед споживача судових послуг. У результаті реформи ми повинні одержати судову систему, що забезпечує максимальну ефективність виконання судами своєї основної функції – здійснення правосуддя.

Суд і судова система завжди породжуються певною суспільною системою, нехай і внаслідок владної волі тих чи інших політичних сил. Тому «ефективність» діяльності судової системи так само має розглядатися через призму соціальних потреб.

Будьмо відвертими: для людини, яка звертається до суду, абсолютно неважливі такі речі, як кількість судових інстанцій та нюанси компетенції спеціалізованих судів. Не має значення також і назва суду, або за яким процесуальним кодексом суд працює, чи як виглядає судова повістка. Людину, яка вважає своє право порушеним, турбує інше – вона хоче одержати правовий захист швидко, доступно, зрозуміло для себе та ефективно, тобто відчути в результаті якийсь позитивний ефект.

Власне, такі соціальні потреби знаходять своє відображення в критеріях ефективності діяльності судових систем, які визнано профільними європейськими інституціями. Наприклад, Організація економічного співробітництва та розвитку визначає три таких критерії: 1) строк розгляду справи судом до винесення рішення; 2) доступність суду; 3) передбачуваність судових рішень.

В Україні сучасний етап судової реформи – це слушний час узяти на озброєння зазначені критерії та звернути увагу на широкий спектр новацій, упровадження яких може допомогти в досягненні мети реформування системи судоустрою. Назву декілька основних новацій, запровадження яких, на мою думку, є необхідним:

* оптимізація та спрощення судових процесів у судах усіх рівнів, зменшення кількості та скорочення часу розглядуваних судами справ;

* упровадження нових інститутів позасудового вирішення спорів, у тому числі медіації, та популяризація наявних;

* зміна підходів до формування однакової судової практики та надання прерогативи превентивним засобам.

Деякі з цих новацій уже розглядаються з точки зору можливості впровадження їх, зокрема, Радою з питань судової реформи, яка зараз продовжує активно працювати. Проте певні реформаторські ініціативи, м’яко кажучи, не зовсім відповідають цілям судової реформи. При цьому важливі та конче необхідні процесуальні механізми, на жаль, залишаються без уваги.

Нещодавно у Верховній Раді України зареєстровано черговий законопроект № 4180, спрямований на вдосконалення окремих положень законодавства з питань судоустрою і статусу суддів. Його автори – група народних депутатів, які представляють чотири різні політичні сили в парламенті. Це може свідчити про певну єдність поглядів таких сил, принаймні, щодо подальших шляхів проведення судової реформи.

Законопроект, зокрема, пропонує досить суттєво оновити базовий для діяльності судової системи Закон України «Про судоустрій і статус суддів». І головний акцент змін – це концентрація публічної уваги власне на постаті судді, загострення інтересу до способу життя суддів – як особистого, так і професійного.

Судді будуть зобов’язані подавати ще дві окремі декларації – декларацію родинних зв’язків і декларацію доброчесності. Ці декларації будуть публічно доступними, а судді притягуватимуться до дисциплінарної відповідальності, якщо декларації не будуть подані чи будуть подані із запізненням. Крім того, на рівні закону закріплюється утворення так званої Громадської ради доброчесності з метою сприяння Вищій кваліфікаційній комісії суддів України в проведенні кваліфікаційного оцінювання.

Головна ідея, якою обґрунтовуються такі пропозиції, – це забезпечення громадського контролю над способом життя суддів, боротьба з корупцією та залучення громадськості до роботи органів у системі судоустрою. Ідея зовні, звісно ж, приваблива та одержує схвальні відгуки в суспільстві.

Ідея нехай залишається ідеєю. А по суті ці нововведення мають мізерну ефективність на практиці.

По-перше, судді вже давно щороку подають декларації про доходи та майно, у тому числі й щодо членів сім’ї. Ці декларації є загальнодоступними, оприлюднюються та неодноразово перевіряються відповідними фіскальними органами. Наприклад, лише за минулий рік було дві такі перевірки. Якщо є потреба розширити зміст декларації, то це можна зробити. І наразі слушний час – перед упровадженням системи електронного декларування.

Тому вже зараз зрозуміло, що немає практичної користі від двох додаткових, але по суті формальних, декларацій. До мети судової реформи нас вони не наближають і боротьби з корупцією стосуються, м’яко кажучи, дуже опосередковано. Здебільшого – це штучне створення додаткової підстави для притягнення суддів до відповідальності.

По-друге, ми маємо самостійний орган у системі судоустрою – Вищу кваліфікаційну комісію суддів України, яку сформовано відповідно до європейських стандартів. До її складу входять представники громадянського суспільства. Робота Комісії – прозора й публічна; ми всі можемо спостерігати це.

На сайті Комісії постійно оприлюднюється інформація про питання, які розглядаються, про суддів і кандидатів на посаду судді. Кожен, хто небайдужий, може звернутися до Комісії та надати будь-які відомості про суддю чи кандидата. Комісія й сама вправі запитувати та одержувати інформацію, яка їй потрібна для роботи. Весь цей масив відомостей прискіпливо вивчається, аналізується та використовується в роботі.

Необхідності законодавчого закріплення існування окремого громадського органу для збору, перевірки та аналізу інформації щодо судді немає. Це є та повинно залишатися в компетенції державного органу – Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. При цьому громадськість мала й має необмежене право надавати Комісії інформацію про суддів та кандидатів на посаду судді.

Видається, що теза «залучення громадськості до роботи державних органів» утрачає свій глибинний сенс, перетворюється на такий собі розтиражований штамп і використовується в багатьох реформаторських ініціативах швидше як «данина моді». Слід припинити подібну популістську риторику в законотворчій діяльності та перейти виключно до зваженого й професійного підходу.

Так само й у питаннях боротьби з корупцією, про яку зараз говорять усі й усюди. Це чи не найуживаніше формулювання для обґрунтування великої кількості реформаторських ініціатив. Не стала винятком і судова реформа.

В Україні створюються все нові органи для боротьби з корупцією. Проте їх діяльність переважно спрямовано на те, щоб виявити факт корупції та покарати корупціонера.

Це, звісно ж, потрібні й правильні речі. Корупцію треба виявляти, порушників треба жорстко карати. Усе так.

Однак я переконаний: поки що ми боремося з наслідками корупції в судовій системі, а не з її причинами. Цей процес можна порівняти з тим, як хворому дають жарознижувальні препарати, щоб «збити» температуру, замість того, щоб з’ясувати, чим саме пацієнт хворіє, та знищити власне хворобу.

Причини корупційних проявів у судах лежать у дещо іншій площині, ніж формальне декларування доходів чи доброчесності суддів. Окрім прагнення особистого збагачення, існують інші чинники, які спонукають суддю до корупції, – це недосконале законодавство, яке дає змогу деяким учасникам спорів за сприяння недобросовісних суддів маніпулювати законом.

Сучасне законодавство не передбачає можливості проведення перевірок судових рішень, які сторонами не оскаржені, з метою установлення неправосудності цих рішень. Немає механізму перегляду таких рішень інакше, ніж за заявою чи скаргою самих учасників справи.

Крім того, сама система притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності малоефективна. Переважна більшість суддів в Україні – це судді місцевих і апеляційних судів, скарги на діяльність яких розглядає єдиний на всю державу орган – Вища кваліфікаційна комісія суддів України.

Більше того, Комісія, окрім цих повноважень, має велику кількість інших, не менш важливих, які так само потребують часу, зусиль та уваги. Повноважень не зменшується, а тільки додається, як-от нещодавно – проведення первинного та поточного кваліфікаційного оцінювання суддів. Члени Комісії фізично не спроможні впоратися з усіма питаннями однаково швидко. Тому зрозуміло, що на всі випадки дисциплінарних порушень суддів Комісія не здатна реагувати оперативно та ефективно одночасно.

Ці умови утверджують недоброчесних суддів у безкарності, а також розхолоджують інших суддів. Якщо порушення, хоч і дрібне, залишається без належного реагування, воно породжує наступні порушення.

Зараз боротьба з корупцією в системі спрямовується головним чином на посилення відповідальності порушника. Однак, на мою думку, цього недостатньо. Варто дещо змістити акценти. Не так тяжкість покарання, як його невідворотність повинна стати пріоритетом для подолання корупційних проявів.

Із зазначеною умовою поєднується ще одна, яку водночас можна назвати й причиною виникнення такого негативного явища в судовій системі, як корупція. Це – недостатня кількість ефективних механізмів забезпечення єдності судової практики.

Судова практика загалом – наслідок щоденної діяльності судів, результат правозастосування, який знаходить своє формальне вираження в масиві ухвалених судами рішень. З іншого боку, судовою практикою можна назвати також певні усталені висновки, результати тлумачення правових норм.

З огляду на дані судової статистики останніх років, в Україні щороку суди всіх інстанцій розглядають близько 4 млн. справ і матеріалів. Тобто щоденно ухвалюється в середньому близько 10 тис. судових рішень, які так чи інакше містять у собі результат тлумачення різноманітних правових норм.

Тут хочу процитувати відомого французького соціолога права Жана Карбоньє: «Суддя – не єдиний інтерпретатор закону.., але лише суддя може надати тлумаченню обов’язкової сили». Дуже влучно сказано.

Справді, визначальна роль у процесі тлумачення нормативно-правових актів належить саме судді. І цей процес завжди мисленнєвий, тому нерозривно пов’язаний з особистісними характеристиками судді. Крім того, будь-яке тлумачення нормативно-правого акта в конкретній розглядуваній судом справі не може бути, так би мовити, відірване від фактичних обставин цієї справи.

Тож очевидно, що неможливо досягнути єдиного та більше того, єдино правильного тлумачення правових норм всіма суддями в кожному суді на всій території України. Деяка «розбалансованість» судової практики, особливо на рівні судів першої інстанції, характерна й для будь-якої іншої держави, судова система якої побудована за принципами інстанційної та територіальної юрисдикції судів.

Власне, і ЄСПЛ погоджується з тим, що певні розбіжності в «інтерпретації» судами одних і тих самих правових норм – це природний наслідок функціонування подібних судових систем. І завдання вищих, верховних судів у тому, щоб урегулювати суперечливість тлумачення, використовуючи ефективні механізми забезпечення узгодженості практики національних судів (наприклад, справа «Зелінський, Прадель, Гонсалез і інші проти Франції» , «Тудор проти Румунії», «Шварцкопф і Тауссік проти Чехії»).

Проблема не в тому, що розбалансованість судової практики взагалі можлива. А в тому, як мінімізувати її прояви силами самої судової системи.

За висновками ЄСПЛ, аби судове тлумачення в рішеннях національних судів відповідало вимогам Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, необхідно, щоб ці рішення були розумно передбачуваними. Таким чином, єдність судової практики – це реалізація принципу правової визначеності та одна з основних цінностей правової системи.

Тому для України забезпечення єдності судової практики – завдання архіважливе з точки зору додержання Конвенції. Однакова, стабільна судова практика гарантує стабільність правопорядку загалом, відповідає принципу рівності всіх перед законом і судом, позитивно впливає на поведінку учасників правовідносин, сприяє формуванню довіри суспільства до суддів і судової влади, мінімізує прояви корупційної складової в судовій системі.

Забезпечення єдності судової практики – завдання найвищої судової установи кожної держави. Про це свідчить позитивний європейський досвід і це підтверджує стала практика ЄСПЛ.

В Україні забезпечення єдності судової практики закон визначає як головне завдання Верховного Суду України. На сьогодні для виконання цього завдання Верховний Суд України користується чи не єдиним дієвим процесуальним механізмом – обов’язковою силою свого правового висновку, який зроблено в рішенні.

Правовий висновок Верховного Суду України має надзвичайну вагу. Проте в класичному розумінні він не є судовим прецедентом, який сформувався в англосаксонській правовій сім’ї. Верховний Суд України не створює й не може створювати правову норму чи змінювати її. Суд на прикладі конкретного випадку роз’яснює зміст правової норми: як її слід розуміти за наявності тих чи інших обставин, як вона реалізується на практиці, які наслідки можуть настати.

Україна належить до держав романо-германської правової сім’ї. Ми маємо достатньо розвинуту систему нормативно-правових актів і не потребуємо перетворення судової влади в законодавчу, а суддів – у суб’єктів правотворчості. Тому, на мою думку, інститут англосаксонського прецеденту буде занадто «чужим» нашій правовій системі.

У свою чергу, в державах континентального права під судовим прецедентом розуміють інститут усталеної судової практики. На жаль, про усталеність судової практики в Україні наразі говорити також не можемо, вона залишається розбалансованою.

Тому, з моєї точки зору, найбільш прийнятним шляхом для нашої держави буде розробка механізмів упровадження інституту так званого переконливого прецеденту. Він так чи інакше характерний для обох правових сімей і полягає в тому, що судове рішення не має обов’язкової прецедентної сили, проте впливає на практику інших судів з огляду на авторитет суду, який таке рішення ухвалив.

Це питання майбутнього, хоча й на сьогодні правовий висновок Верховного Суду України є таким собі неконфліктним способом впливу на формування однакової судової практики. Проте цей висновок Верховний Суд України робить лише тоді, коли розглядає конкретну справу.

Тобто Верховний Суд України лише виправляє помилки в правозастосуванні, які суди вже допустили. Навіть для того, щоб установити факт невідповідності рішення суду нижчої інстанції правовому висновку Верховного Суду України, обов’язковим є розгляд справи та перевірка окремого процесуального рішення самим Верховним Судом України.

Водночас завдання Верховного Суду України – не тільки вирішення конкретної справи як правового спору. Призначення Верховного Суду України, головна ідея його діяльності – спрямування судової практики в єдине русло шляхом здійснення тлумачення правових норм.

Так, Верховний Суд України повинен мати змогу розглядати справи в процесуальному порядку та виправляти фундаментальні, серйозні судові помилки в правозастосуванні, які допустили суди нижчої інстанції. Але не менш важливо, щоб єдність судової практики забезпечувалася іншими шляхами та спрямовувалася в правильне русло заздалегідь, тобто до того, як суд помилиться в правозастосуванні.

Свого часу, аналізуючи судову систему в Україні, Венеціанська комісія у Висновку від 18 жовтня 2010 року № 588/2010 (пункт 31) підкреслила: ідея верховного суду полягає в тому, що такий суд надає прецедентне тлумачення закону й таким чином забезпечує однакове тлумачення закону всіма судами, навіть до того, як розбіжності виникають.

Ключовий момент, на який звертаю вашу увагу, – Верховний Суд України повинен мати змогу спрямовувати практику в єдине правильне русло до того, як неоднакове застосування норми права сталося.

Якщо в правовому полі передбачити способи процесуально ефективного запобігання судовим помилкам, їх кількість зменшиться в рази. І це буде найяскравішим показником підвищення якості судочинства.

Тут привертає увагу така цікава новація, як інститут консультативного, або преюдиціального, запиту. Його особливість у тому, що найвищий у державі суд тлумачить норму права не тоді, коли фактично виправляє судову помилку, а за запитом ще до моменту вирішення справи по суті в суді першої інстанції.

Преюдиціальний запит як процедуру передбачено в діяльності Суду Європейського Союзу. Крім того, інститут консультативного запиту впроваджується в діяльності ЄСПЛ.

Так, у 2013 році в рамках заходів з реформи ЄСПЛ Комітет міністрів Ради Європи схвалив Протокол № 16 до Конвенції. Він надає право національним вищим судам (трибуналам), визначеним самими державами, звертатися до ЄСПЛ із запитами про надання консультативних висновків стосовно принципових питань, пов’язаних із тлумаченням або застосуванням прав і свобод, установлених Конвенцією.

Тобто застосування цього Протоколу дасть змогу державі убезпечитися від порушення Конвенції на національному рівні та запобігатиме великій кількості звернень громадян до ЄСПЛ. Для України це питання надзвичайно актуальне, адже за результатами діяльності ЄСПЛ у 2015 році серед усіх держав-членів Ради Європи Україна продовжує лідирувати за кількістю звернень.

Україна підписала Протокол № 16 ще в червні 2014 року, однак з ратифікацією невиправдано зволікає. Так само невиправдано гальмується розробка механізмів упровадження подібної процедури в національну правову систему.

Консультативний запит дає позитивний ефект: практика завчасно формується однаково. І учасники справи, і суд, і громадськість можуть з найбільшою вірогідністю спрогнозувати наслідки судового розгляду будь-якого спору.

Тому це потужний засіб знищення корупційних проявів у судовій системі. Судді буде складно пояснити, чому його рішення суперечить напрямку правозастосування, який був йому відомий. Процедура консультативного запиту має й інші позитиви: мінімізує ризик скасування судового рішення судом вищої інстанції, що також сприяє розгляду судами справ у розумні строки.

Безумовно, консультативний чи преюдиціальний запит – складний і специфічний правовий інститут. І сумніви в ефективності цього інституту, дискусії в юридичному середовищі – це нормальне явище.

Верховний Суд України, намагаючись активізувати дискусію в цій сфері та перевести її в практичну площину, провів у листопаді 2014 року круглий стіл з обговорення особливостей преюдиціального чи консультативного запиту. Дискусію було розпочато. Проте дотепер вона залишається дуже несміливою.

Тому я знову хочу звернути увагу на цей інститут усіх суб’єктів, причетних до проведення судової реформи. Не слід боятися нового. Таку процедуру в цивільному праві має наш сусід – Молдова. Ця процедура застосовується в цивільному та, з деякими особливостями, у кримінальному праві й у Франції.

Правова система повинна розвиватися й удосконалюватися, реагувати на соціально-економічні зміни та потреби суспільства. Так само й правові механізми, які закладаються в основу діяльності суду, можуть і повинні модернізуватися. Вивчення досвіду судових систем кращих світових зразків, запозичення нових правових інститутів, які позитивно зарекомендували себе в інших державах, – це гарний спосіб.

Завершуючи свою доповідь скажу так: сьогодні – один із тих моментів, коли я жалкую, що обмежений у часі регламентом форуму. На жаль, я не встигаю порушити інші питання судової реформи, не менш цікаві й важливі. Проте сподіваюся, що вони прозвучать у наступних доповідях і не залишаться без уваги.

Наш форум дає провідним юристам широкі можливості для виваженої та професійної дискусії. Його організатори очікують, що на форумі будуть напрацьовані справді конструктивні пропозиції щодо вдосконалення вітчизняної правової системи, на противагу політикам, які від реформаторських ініціатив бажають одержати миттєві політичні дивіденди.

Урешті-решт судова реформа проводиться не для політичного піару, а для того, щоб запропонувати нашому суспільству дієві механізми, які забезпечать функціонування в Україні ефективної судової системи. Саме це – мета судової реформи. І я переконаний, що ми досягнемо її спільними професійними зусиллями.

Дякую за увагу.